环问问-国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见

《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》是2014年8月6日国务院办公厅以国办发〔2014〕38号印发的。该《意见》分总体要求、建立排污权有偿使用制度、加快推进排污权交易、强化试点组织领导和服务保障4部分14条。

通知

国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见

国办发〔2014〕38号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。2007年以来，国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，取得了一定进展。为进一步推进试点工作，促进主要污染物排放总量持续有效减少，经国务院同意，现提出以下指导意见。

内容

　　一、总体要求
　　　（一）高度重视排污权有偿使用和交易试点工作。建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，将对更好地发挥污染物总量控制制度作用，在全社会树立环境资源有价的理念，促进经济社会持续健康发展产生积极影响。各地区、各有关部门要充分认识做好试点工作的重要意义，妥善处理好政府与市场、制度改革创新与保持经济平稳发展、新企业与老企业、试点地区与非试点地区的关系，把握好试点政策出台的时机、力度和节奏，因地制宜、循序渐进推进试点工作。
　　（二）工作目标。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，促进排污单位树立环境意识，主动减少污染物排放，加快推进产业结构调整，切实改善环境质量。到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。
　　二、建立排污权有偿使用制度
　　　（三）严格落实污染物总量控制制度。实施污染物排放总量控制是开展试点的前提。试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限。试点的污染物应为国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，试点地区也可选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物开展试点。
　　（四）合理核定排污权。核定排污权是试点工作的基础。试点地区应于2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每5年核定一次。现有排污单位的排污权，应根据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、产业布局和污染物排放现状等核定。新建、改建、扩建项目的排污权，应根据其环境影响评价结果核定。排污权以排污许可证形式予以确认。试点地区不得超过国家确定的污染物排放总量核定排污权，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权。排污权由地方环境保护部门按污染源管理权限核定。
　　（五）实行排污权有偿取得。试点地区实行排污权有偿使用制度，排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利。对现有排污单位，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐步实行排污权有偿取得。新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得。有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。
　　（六）规范排污权出让方式。试点地区可以采取定额出让、公开拍卖方式出让排污权。现有排污单位取得排污权，原则上采取定额出让方式，出让标准由试点地区价格、财政、环境保护部门根据当地污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素确定。新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上通过公开拍卖方式取得，拍卖底价可参照定额出让标准。
　　（七）加强排污权出让收入管理。排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。排污权出让收入统筹用于污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。缴纳排污权使用费金额较大、一次性缴纳确有困难的排污单位，可分期缴纳，缴纳期限不得超过五年，首次缴款不得低于应缴总额的40%。试点地区财政、审计部门要加强对排污权出让收入使用情况的监督。
　　三、加快推进排污权交易
　　　（八）规范交易行为。排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。交易价格由交易双方自行确定。试点初期，可参照排污权定额出让标准等确定交易指导价格。试点地区要严格按照《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）等有关规定，规范排污权交易市场。
　　（九）控制交易范围。排污权交易原则上在各试点省份内进行。涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。火电企业（包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易。
　　（十）激活交易市场。国务院有关部门要研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策。试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权”参加市场交易；建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。
　　（十一）加强交易管理。排污权交易按照污染源管理权限由相应的地方环境保护部门负责。跨省级行政区域的排污权交易试点，由环境保护部、财政部和发展改革委负责组织。排污权交易完成后，交易双方应在规定时限内向地方环境保护部门报告，并申请变更其排污许可证。
　　四、强化试点组织领导和服务保障
　　　（十二）加强组织领导。试点地区地方人民政府要加强对试点工作的组织领导，制定具体可行的工作方案和配套政策规定，建立协调机制，加强能力建设，主动接受社会监督，积极稳妥推进试点工作。财政部、环境保护部、发展改革委负责对地方人民政府的试点申请进行确认，并加强对试点工作的指导、协调，对排污权交易平台建设等给予适当支持，按照各自职能分别研究制定排污权核定、使用费收取使用和交易价格等管理规定。
　　（十三）提高服务质量。试点地区要及时公开排污权核定、排污权使用费收取使用、排污权拍卖及回购等情况以及当地环境质量状况、污染物总量控制要求等信息，确保试点工作公开透明。要优化工作流程，认真做好排污单位“富余排污权”核定、排污许可证发放变更等工作；加强部门协作配合，积极研究制定帮扶政策，为排污单位参与排污权交易提供便利。
　　（十四）严格监督管理。排污单位应当准确计量污染物排放量，主动向当地环境保护部门报告。重点排污单位应安装污染源自动监测装置，与当地环境保护部门联网，并确保装置稳定运行、数据真实有效。试点地区要强化对排污单位的监督性监测，加大执法监管力度，对于超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理，并予以曝光。
　　试点省份每年要向国务院报告试点工作进展情况，其他地方可参照本意见开展试点工作。财政部、环境保护部、发展改革委要跟踪总结试点地区的经验做法，加强政策研究，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

国务院办公厅
　　2014年8月6日

解读

解读1

2014年8月6日， 国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。公开资料显示，从2007年开始，江苏、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重庆、陕西、河北和内蒙11个地区已经开展了排污权有偿使用与交易的试点。《意见》提出，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。

排污权有偿使用与交易是环境市场制度的创新

十八届三中全会《决定》提出，要加快生态文明制度建设，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。因此，尽管《意见》是针对这项制度的试点，但毫无疑问，这是落实《决定》生态文明制度创新的一个重大政策实践。同时，也是环境市场制度的重大创新，也就是运用市场经济手段促进污染减排，建立环境容量和排放指标市场的重要创新。这项制度的推进对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都将起到显著的促进作用。

虽然我国自上世纪80年代就开始了排污权有偿使用与交易试点探索，但这些探索多是研究项目的形式以及地方开展的个案摸索，总体上处于试点起步期和摸索期阶段。随着市场经济环境的不断完善，对创新利用市场经济手段深入推进污染减排的需求越来越迫切，深入推进排污权有偿使用与交易试点探索的时机已经到来。

应该说，自2007年以后，排污权有偿使用与交易才开始进入试点探索深化期，环保部与财政部先后批复了浙江、江苏、天津、河北、内蒙古、湖北等11个国家排污权有偿使用与交易试点，希望这些省份结合各地实际情况，就排污权有偿使用与交易实施的主要技术难点，政策需求和能力条件，面临的主要问题等一系列关键问题进行探索，为国家出台有关政策推进制度建设提供经验。应该说，经过这近7年来的试点，这11个试点地区取得了积极的成效，推行排污权有偿使用与交易政策的效用、面临的一系列关键问题基本已经摸清楚，为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验，明确了方向。

总结起来，主要有以下经验：一是充分认识到了排污权有偿使用与交易可成为深入推进总量减排的重要手段，能够降低社会减排成本，激励企业减排行为；二是排污权有偿使用与交易必须紧密结合我国国情，结合我国的独特的政策环境来设计，没有照搬照抄美国以及其他国家的做法。在排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、实施时限、初始分配方式、有偿取得和出让方式、规范交易行为与政策实施范围，以及交易管理和实施保障方面基本有了较好的认识。三是制度建设先行。试点省市区政府出台了18个法规规定，同时地方政府部门出台了73个政策性文件，这为国务院出台《意见》提供了扎实基础。四是明晰了推行排污交易面临的主要“瓶颈”问题，包括交易平台、与有关政策的协调，监测监管能力、法律法规需求等。

从地方试点的困难和教训来看，一是配套政策和顶层设计不足，出现地方试点五花八门，规范性不足。这也是本《意见》出台的初衷和目的。二是有偿使用定价方法和依据不够清晰，特别是对排污权有偿使用的年限和价格确定差异性很大。三是地方政府比较重视一级市场，也就是有偿分配市场的发展，对二级市场的发育缺乏政策指导。从截至2013年底的情况来看，全国试点省市区有偿使用和交易总额达39亿元，其中有偿使用金额20亿元。四是在两个市场中，如何平衡政府与市场的作用还有待清晰，特别是政府在这个市场中“裁判员”和“运动员”角色的问题。

排污权有偿使用和交易需要法律的进一步明晰

《意见》提出，希望用3年多的时间，也就是到2017年，试点地区基本能够建立起来排污权有偿使用和交易制度。这是《意见》的总体目标定位，我想《意见》出台的主要目的还是在于引导与规范试点地方，也包括引导其他非国家试点但自发开展试点尝试的地区如何更好地开展排污权有偿和交易试点探索，避免在制度建设探索过程中多走弯路，这并不意味着要继续选择新的地区开展试点。

当然，会鼓励一些试点地区视条件成熟情况扩大试点行业范围拓展，比如NOx排污交易由火电行业扩大到工业燃煤锅炉、水泥和钢铁行业等。再比如，鼓励一些地方扩大中小流域排污权有偿与交易试点范围。当然，相比水污染物，排污权有偿使用和交易，大气污染控制领域是重点。建议在试点经验的总结基础上，2017年以后在全国推开，全面建立排污权有偿使用和交易制度。

《意见》主要是一个促进地方深化试点探索的政策文件，主要目的在于引导和推动试点工作，为将来试点地区可能建立排污权有偿使用与交易制度提供条件，实际上并不具备法律效力。这次《环境保护法》修订讨论到这个问题，但很遗憾最终没有写入。

如果要全面建立排污权有偿使用与交易制度，当然需要在立法上明晰排污权的法律依据和性质。我认为对排污权的认识，要从它的权利源头来看，实际上是由行使公权力的政府部门在满足一定条件下，给予企业对环境容量资源或者是总量排放指标的使用权，是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，可以由国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利排污许可证等载体体现。

政府以排污许可证等载体形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量资源或排放指标使用权。该权利是可以通过对环境容量资源或者排放指标这一权利客体权属的流转，在不同市场主体之间基于市场规则进行流通，实现环境资源的优化配置，这也类似于采矿权、土地权等。这也说明，把行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。

但是，我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权力形态转化为个人私权利形态的规定，这也是在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？”“有钱就可以购买污染的权利？”“企业排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规空白，从而致使社会各界对排污权存在误解造成的。

因此，我建议在正在和即将修订的《大气污染防治法》和《水污染防治法》中，要把排污权有偿使用和交易制度写入，为这项制度提供强有力的法律基础。

试点暂不允许场外交易

《意见》的一大亮点就是首次明确了对于试点地区排污权的初始分配实行有偿配置的原则。对于排污权的初始分配，主要分为无偿分配和有偿获得这两种方式。

国际上主要是采用行政手段无偿配置，如美国的二氧化硫交易和欧盟碳排放交易。但是无偿分配的排污指标很容易造成新老企业、不同排放水平企业的不公平性。并且当总量控制目标不严格的时候，造成排污指标无法真正体现环境资源价格。

因此，我国随后的实践普遍认为排污权是具有价值的稀缺资源，排污权已经成为一些行业（如燃煤发电）企业发展的 “基本生产要素”，排污者取得排污权必须支付相应的“酬金”或者“租金”。显而易见，如果燃煤发电企业不能获取有限的SO2和NOx排污权指标，就不能新建燃煤电厂和投产运行发电，从而也不能获取相应的发电经济效益；而政府通过排污权的有偿分配，真正体现了环境资源的稀缺性和“受益者付费”原则，逐渐形成环境资源价格机制。在这种制度安排下，排污权有偿使用价格就是企业在特定时间和范围下使用排污权可能获取最大经济收益的净贴现值。

而企业缴纳的排污费是使用排污权指标过程产生环境外部损失成本的内部化，这与排污权有偿使用价格是完全不同的。排污费体现的是“污染者付费”和“损害者付费”原则。因此，排污权有偿使用费和排污费这两种政策的目标定位不同的，也不存在重复征收的问题。目前，有偿分配的模式主要包括两种：政府定价和拍卖。在排污权有偿使用和交易制度实践中，由于企业对于排污权市场价值普遍缺乏认识，目前各试点中政府部门普遍采用政府定价方式进行排污权的有偿分配。

作为一种交易行为，其合法、合规性应该得到充分保障，因此，在近期的话，应主要是在交易所内开展交易，还不太可能成为一种全市场化的交易产品。目前主要是由政府有关部门推动建立的排污交易所，对于社会上以提供交易服务的第三方中介服务机构来说，在目前的政策环境下，还难以运营起来。

主要是不掌握收储排污配额指标的权利，而且在当前的试点阶段，排污权交易的二级市场还未真正发育建立起来，企业没有进入第三方机构进行交易的动机。总体上，由于目前大部分的试点工作还远未到此阶段，场外交易环境金额基础平台不具备，因此，还不允许场外交易。当然，对一些试点开展较好和市场经济发育较好的地方，也可以开展一些场外交易试点。

建议制定排污权有偿使用和交易技术指南

《意见》提出火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易，主要是考虑到火电行业排放的大气污染物主要是通过远距离输送和大气化学反应等导致酸雨和区域性PM2.5污染等大气污染问题，而低矮面源影响的主要是局地环境空气质量。鉴于高架源与低架源对环境影响机理、方式的显著差异，《意见》提出火电等高架源原则上不能与低架源进行大气污染物排污权交易，这也是确保不出现空气污染“热点”的一种制度保障。

尽管早几年在我们研究提出《电力行业主要污染物有偿使用与交易的办法》，但是由于多方面原因，一直没有出台。从目前推进排污权有偿使用及交易的方式看，不再分行业、分要素，因此，是否就专门火电行业出台有关办法，还难以定论。但为了有效指导大气污染和水污染排污权有偿使用和交易，在试点的基础上，可以分别制定大气污染和水污染排污权有偿使用和交易技术指南。

从各地试点进展来看，惜售造成了二级交易市场流动性差，这主要有两方面的原因，一是企业减排潜力小使其不愿意出售其排污权，而是储备扩大产能自用，或者“升值”。二是，试点政策不确定性，排污权所有方对市场预期不明朗，也造成排污单位存在“惜售”现象。特别是对于东部地区，如浙江、江苏太湖流域的企业而言，由于环境准入机制非常严格，总量管制日益严格，排污权指标一旦出让，在将来扩大生产时若需要更多的排污权指标则难以获得。企业在心理上往往认为唯有尽可能多地占有可用于支持生产的排污权指标，才能够避免因缺少排污权指标而导致无法进一步增加产量难以实现的情形。即更倾向于将未使用的排污权闲置，而并非通过交易出让给其他排污单位，或参与政府回购。如何有效解决惜售问题，关系到二级市场的真正建立，目前意见对此并没有提出针对性措施，这是我国排污权交易下一步深入探索需要解决的重点问题。

之前环保部计划筹建国家排污权交易中心，当时考虑交易中心的定位是建设成为我国排污交易管理决策的技术支持中心，提升我国推进排污交易的支撑能力水平。但是，由于筹建过程涉及到新设机构审批、设备经费投入等多方面问题，没有取得突破。建议随着这项制度的逐步建立，有关部门拓宽环境市场范围，加快国家环境交易中心建设，在国家层面上更好地指导、支撑、推进我国排污权有偿使用与交易工作。 

解读2

国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，意在发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。就这一文件，记者25日采访了有关专家。

环境资源领域一项基础性制度改革

指导意见提出，到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

“这是我国首次明确该方面的时间表，说明我国将更多通过市场机制选择最有效率的方法，推动节能减排和生态文明建设。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光说。

排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。指导意见指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。

国家行政学院经济学部副主任董小君说，市场化的产权交易已成为国际节能减排的主流方式。我国的排污权有偿使用和交易制度仍处于起步阶段，让企业通过市场化途径削减节能减排压力，使购买排污权的企业能扩大再生产，出售排污权企业获得资金支持，就能使节能减排成为企业的主动行为。

对制度的进一步完善

我国从2007年开始推进排污权有偿使用和交易试点，目前已有十余个省份作为国家级试点单位，一些省份也自行选择部分市（县）开展试点。

夏光说，在试点过程中暴露出一些问题，包括对市场手段搞环保不熟悉，习惯于用行政命令的办法；很多试点工作仍然是政府在推动，市场机制发挥不够充分；市场规模总体仍然较小；存在很多技术性操作问题；很多地方拿排污权交易做旗帜，实际上干别的事情，还存在很多不规范操作等。

“指导意见对不规范操作进行限制和指导，这是对制度的完善。”他说。

指导意见明确，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权，提出建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。

董小君说，给予多少排污权，就意味着该行业发展空间有多大。通过排污权约束淘汰落后产能，支持战略性新兴产业，体现了国家产业结构调整的思路。

进一步明确政府监管范围和职能

指导意见进一步明确了排污权使用费的收取、监督、使用，并对试点地区地方政府的组织领导和服务保障工作提出了要求。

夏光说，进一步明确政府的监管范围和职能，有利于充分发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”的作用，并督促地方政府主动作为，为完善并全面推进排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

他预计，指导意见的出台将对市场产生一定震动作用，在加速推进节能减排的同时，很多企业将从中获得商机。  

解读3

国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（简称“指导意见”），意在发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。《指导意见》指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。各地区政府、各有关部门应高度重视排污权有偿使用及交易制度的建设。

本次国务院发布的指导意见的核心内容是两点，即“建立排污权有偿使用制度”和“加快推进排污权交易”。

一、排污权有偿使用

排污权是指相关排污企业经过有权部门核定和许可，允许排污单位在一定范围内排放污染物的种类和数量。排污权作为一种无形财产权，首要问题是此种权利如何取得。《指导意见》指出“试点地区实行排污权有偿使用制度，排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。”也就是说，在试点地区的排污权必须是有偿取得。有偿取得又分为两类，一种是缴纳使用费后取得，一种是通过购买取得。通常情况下，“缴费取得排污权”比“通过交易取得排污权”成本较低，排污企业更多的关注于如何能够更大限度的通过缴纳排污费而取得排污量和排污许可证。其核心问题在于现有排污企业和新增排污量企业的初始排污量的取得和分配：

应当根据当地排污总量作为基数予以统筹安排，即：根据国家环保部门的污染普查数据作为现有企业取得排污量的直接依据。单独地区排污量与国家节能减排大环境存在紧密联系，这就更加要求各地政府及相关部门对于地区排污总量要严格依据污染普查数据，各排污企业应依据国家环保部门污染普查的现有排污量作为取得初始排污量的法律依据。新增排污量部分要符合地区总量控制要求，由地方政府对企业新增部分统一安排。

（2）指导意见明确指出排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。因此，各地政府应搭建排污权交易平台，鼓励排污权交易，不得以行政命令干预排污权交易的实施。排污企业通过实施工程治理减排项目，在完成主要污染物减排基础上，可以将富余排放指标出售或储备。上述排污企业通过技改实施减排行为的，不影响企业依据其污染普查基数而拥有的排放量的购买权。企业在不高于其污染普查基数的历史排放量范围内可自主选择排放指标的购买量，但购买的初次排放量不应高于其污染普查基数的历史排放量。新增排放量应由地方政府在地方排放总量范围内批准并有偿取得。

（3）参考排污企业采取节能减排措施的资金投入和效果。节能减排的主力是生产企业。因此，政府应当将环境治理的精力和资金更加倾向于投入企业。对于企业的节能减排存在两种手段，即制约和奖励。通过排污量的设置以及排污许可证的颁发限制和制约企业排污，而更重要的是要鼓励企业自发减排。对于大力提高环保标准、投入资金进行污染物减排的生产企业，政府可以适当提高企业排放权的购买指标作为奖励。以使得企业有多余的污染物排放量用以出售，换取发展资金，进一步投入现金技术和节能投入，使节能减排成为企业的主动行为。

二、关于排污权交易

根据指导意见，各地要“建立排污权储备制度，回购排污单位‘富余排污权’，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。”因此，如果市场上没有出现排污权的买家，政府应当以原价或者溢价回购企业掌握的富余排污权。

排污企业采取技术改造、设备更新、清洁生产以及强化污染治理和环境管理等措施，使外排主要污染物减少，年度实际排放量少于排污许可证规定排放量的，其排污权指标可以出售或储备，同时排污企业因转产、破产或其他原因自行关闭，其污染物排污权指标也可以出售或储备。在满足主要污染物排放总量控制要求的前提下，地区排污权储备管理机构可以根据市场需求、购买方所在地环境质量、经济发展状况等因素出售储备的主要污染物排污权指标。

在上述过程中，要建立排污权交易市场制度。建立排污权交易市场是排污权交易体系的核心，允许排污权像商品那样被买进和卖出，企业进入市场自由交易排污权，排污权的价格由市场决定，必须坚持竞争和公开、公平、公正的市场规则，禁止非法交易或幕后操纵。政府环境管理机构进行排污权交易操纵时，按照透明化原则公开有关的

政策信息，对出现的重大问题及时作出反应。

排污权交易制度的建立是一个系统的工程，不仅需要排污权交易制度本身的完善，而且，也许要相关配套制度的完善。在指导意见的原则框架下，地方政府必须建立可操作的排污权市场的规制，以保障排污权交易制度得以顺利实施。